高质量发展下的政府绩效考核体系构建

改革开放40年来,我国经济建设取得了长足进步。从政府考核的关注点来看,我国在不同发展阶段分别站位聚焦经济发展、科学发展、和谐社会、“五位一体”、全面建成小康社会等方面构建考核体系,评价维度与关注点逐渐从单一的经济发展,转变为经济与社会共同发展,再转变为人与自然、经济与政治文化社会生态的协调发展。从政府考核的开展程度来看,自从2005年开始,温家宝总理在历届政府工作报告中分别提出了要“抓紧建立科学的政府绩效评估体系”“加快实行政府绩效管理制度和行政问责制度”“大力推行行政问责制度和绩效制度”。2006 年,国务院将“开展政府绩效评估”和“转变政府职能、深化行政审批制度改革、推行行政问责制”一道,纳入了深化行政体制改革的整体规划。至此,各地政府纷纷制定各类制度,开始实施政府绩效管理工作,政府绩效评估实质性地进入地方政府工作实施层面。

目前,全国大部分地方都制定了符合自身发展与实际需要的考核体系。但随着各地各级政府不断深入推动政府绩效评估工作,考核中的诸多问题凸显。如各地考核模式不统一,考核管理水平不均衡;考核领导机制不健全,考核主体责任不明确,考核出现多头管理;考核目标导向不明确,考核指标难量化;考核标准不合理,考核结果不公平等。2017年,中央经济工作会议指出,推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求,必须加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核的建设,创建和完善制度环境,推动我国经济在实现高质量发展上不断取得新进展。所以,高质量发展评考核评价体系不仅需要解决政府绩效考核中存在的问题,同时需要在各地政府现有考核体系的基础上进一步优化升华,以高质量考核引导高质量发展。构建政府高质量发展考核体系需要关注以下几点重要方面

、关注高质量发展考核的顶层设计

新时代的中国正在以供给侧结构性改革为主线,统筹稳增长、调结构、促改革,推动高质量发展,这也成为各地党委、政府制定政策、实施调控的根本要求。高质量发展的考核应当在顶层设计方面支持并制成各地方政府发展的整体目标。高质量发展考核顶层设计应当坚定把握绩效考核的政治方向,坚持地方中长期发展与现阶段工作目标相结合,以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大高质量发展理念为引导,实行考核分类分层,构建考核的框架体系,规范考核管理体系,加强考核队伍建设,提高考核管理水平,以高质量党建引领高质量发展,切实发挥高质量考核的“指挥棒”“风向标”功能。

关注政府考核的分类分层

各级政府所发挥的管理、协调和服务等职能有所不同,上级政府更偏向于宏观政策制定、业务工作指导等职能职责,下级政府更偏向政策落实、具体经济管理、服务协调等职能职责;同级政府直属部门和单位之间的工作性质差异较大,各个地区的功能定位与发展目标各不相同,大一统的考核模式对于实现精准化考核,定向引导不足。所以,站位本级,对下级政府(地区)和本级各直属部门和单位进行分类,是解决实绩考核“大锅饭,一刀切,拉不开”的重要举措。考核对象分类应主要遵循以下四个原则。一是管理系统相近原则,二是服务群体相近原则,三是职能相近原则,四是少数服从多数原则。如根据职能相近原则,可将市政府工作部门和单位分为综合管理、公共服务、经济管理、执法监管、社会管理类等。

关注政府整体绩效考核体系构建

政府绩效考核体系是政府考核的框架结构,主要包括考核内容与考核权重两个层面。考核内容方面,主要包括党建指标、高质量指标、重点指标、职能指标组成。党建指标主要考察政治、思想、组织、作风等党建内容;高质量指标围绕高质量发展理念,实现地区国民经济发展的中长期目标而制定的高质量发展指标。重点指标主要来源于上级政府下达的指标任务、工作要点、政府工作报告等年度考核工作,以及领导交办的重点事项。职能指标主要来源本部门年度工作要点和本单位“三定方案”规定职责。考核权重方面,根据不同类型地区、部门和单位,根据实际情况调整考核指标权重。如对于较少承担或不承担重点指标的部门和单位,下调重点指标权重,提高职能指标权重。

关注高质量考核指标模型设计

高质量发展的内涵十分丰富,不同视角下对高质量的理解也有所不同,但从结果的导向来看,高质量发展是需要遵循“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。所以高质量发展指标模型的设计,围绕五大发展理念的同时,为突出发展效益,指标模型维度按照“质量效益、创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展”六大方面设置。如质量效益方面,可设置人均GDP 、一般公共预算收入与GDP比重、制造业/服务业增加值占GDP比重等;创新发展方面,可设置当年新认定高新企业增长率、全社会研发科技经费占GDP比重等;协调发展方面,可设置城镇/农村居民人均可支配收入增长率、脱贫率等;绿色发展方面,可设置单位地区生产总值能耗、空气质量优良天数比例、环境质量综合指数等;开放发展方面,可设置对外贸易依存度、TC指数等;共享发展方面,可设置城镇调查失业率、各级教育毛入学率、信访矛盾办结率等。

关注政府各类考核指标设计

政府考核长期、普遍存在指标难以量化、考核精准度不高、考核目标不清晰等问题。加强指标设置专业水平,提高考核精准度,需要加强三方面内容。一是对指标考核的内容边界进行分析。原则上一个指标应当反映一个主要清晰的任务,指标与指标之间具有明确的界限,考核反映效果或侧重点不同。大工作任务包含较多小任务时,应当选取个别关键能反映大任务工作情况的小任务进行考核,定点发力,提高考核的结果效力。二是对指标考核的内容性质进行分析。明确区分考核指标反映工作内容属于常规性、周期性工作或阶段性工作。一般而言,常规周期性工作适用于结果考核,如完成率、控制量、及时性等,以量化指标居多。阶段性工作多用于专项任务或重大项目,可考核过程,也可考核结果,设置考核节点目标,考核以定量与定性相结合的方式进行。三是指标设置应当符合SMART原则。

六、关注“分”“督”“考”“核”多元管理模式

政府绩效考核在“谁制定、谁考的”原则的基础上,进一步明确“分”指标分解,“督”工作督查,“考”考核评价,“核”查访核验的工作要求。分解指标的主要目标是加强考核主体的责任意识,提升实绩考核指标分解的专业技术水平,加强考核主体业务知识水平。工作督查的主要目标是加强考核管理部门、考核主体对各级政府(地区)、直属部门单位的督办检查职能。考核评价的主要目标是对各级政府(地区)、部门单位上报的考核材料有效性、真实性进行审查,对考核结果的数据信息进行核对,确保考核结果的准确性,对模棱两可的考核结果,列入查访核验对象范围。查访核验的主要目标是,对于重大、重要的完成的情况进行核验。此外,根据考核指标的重要程度以及指标考核的形式,比如结果量化考核、定量定性相结合考核、定性考核等,采取“分”“督”合一、“考”“核”合一,或采取“分”“督”“考”合一等形式。

赵欣

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